23 Nov 2014 
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 El régimen municipal en Bolivia. Competencia del órgano legislativo para cambiar la sede del gobierno municipal.
Respuesta SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0074/2004 Sucre, 16 de julio de 2004 Los recurrentes impugnan de nulidad la Ordenanza Municipal 002/2004 de 9 de febrero, denunciando que las autoridades recurridas, actuando sin tener jurisdicción ni competencia y usurpando las funciones del Poder Legislativo, han dispuesto el cambio de sede administrativa del Gobierno
Municipal de la Tercera Sección Municipal de la Provincia Nor Cinti, de su capital Incahuasi nombrada por Ley de la República, a la población de Villa Charcas, vulnerando el art. 31 de la CPE. En consecuencia, corresponde a este Tribunal, determinar si los hechos denunciados son evidentes y encuadran en los presupuestos jurídicos previstos por los arts. 31 de la Constitución y 79 de la LTC, para declarar la nulidad de la Ordenanza Municipal impugnada.
III.1.El régimen municipal en Bolivia
Dada la importancia de la problemática planteada, este Tribunal considera necesario referirse previamente al marco conceptual y normativo del Régimen Municipal en Bolivia.
Al respecto cabe señalar que el Régimen Municipal en Bolivia está constituido por tres elementos básicos: el Municipio, la Municipalidad y el Gobierno Municipal, los tres elementos están íntimamente vinculados al grado que uno no podría tener existencia propia y autónoma sin la presencia de los otros elementos. El Municipio, según la doctrina es la comunidad autónoma de personas asociadas por vínculos de tradición, localidad y trabajo, dentro del territorio de un Estado, dirigida por la autoridad que ella misma ha elegido para alcanzar los fines que le son inherentes. La norma prevista por el art. 3-I de la Ley Municipalidades (LM), la define como "la unidad territorial, política y administrativamente organizada, en la jurisdicción y con los habitantes de la Sección de Provincia, base del ordenamiento territorial del Estado unitario y democrático boliviano". Es pues la unidad territorial básica del Estado, que tiene como elementos esenciales el territorio, la población y organización político ¬administrativo. La Municipalidad, conforme define el art. 3.III de la citada Ley, "es la entidad autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio que representa institucionalmente al Municipio, forma parte del Estado y contribuye a la realización de sus fines". Finalmente, el Gobierno Municipal es el mecanismo constitucional a través del cual se ejerce el poder político en el Municipio, definiendo políticas, aprobando planes y programas de desarrollo y administrando los bienes y servicios del Municipio. Según la norma prevista por el art. 3.IV de la LM, es el que ejerce el gobierno y la administración del Municipio.
El Régimen Municipal fue instituido en el sistema constitucional boliviano en la reforma constitucional de 1839, luego fue suprimido en la reforma constitucional de 1843 para ser restituido el año 1851. La definición de la naturaleza jurídica, los fines y objetivos, así como de los elementos constitutivos del Régimen Municipal, ha tenido un variable tratamiento normativo en la Constitución.
III.2. La sede de funciones del Gobierno Municipal
Tomando en cuenta que la problemática planteada se origina en la decisión adoptada por las autoridades recurridas, de cambiar la sede de funciones del órgano ejecutivo del Gobierno Municipal, cabe señalar que ni la Constitución, menos la Ley de Municipalidades definieron de manera expresa la sede de funciones del Gobierno Municipal; sin embargo, implícitamente sí lo hicieron, es decir, tanto el Constituyente cuanto el legislador dejaron una norma implícita de la que puede extraerse una sub regla que defina la situación referida a la sede de funciones del Gobierno Municipal.
Realizando una revisión retrospectiva de la Constitución, se puede señalar que la Constitución reformada el año 1839, al instituir los Gobiernos Municipales, en su art. 128 dispuso que "Habrá un concejo Municipal en todas las capitales de Departamento, y en las de provincia donde lo permita su vecindario", de otro lado, en su art. 135 definió que "en cada cantón habrá una junta municipal, debiendo la ley arreglar el nombramiento y el número de sus individuos". La Constitución reformada el año 1861, en su art. 69 definió de manera más clara el tema al disponer que "habrá un Concejo Municipal en cada capital de departamento y de provincia, y en cada cantón, uno o más agentes municipales". En la Ley Fundamental reformada el año 1947, se introdujo una reforma importante, definiendo de manera más clara y expresa el Régimen Municipal, instituyendo el Gobierno Municipal Autónomo, señalando su asiento y forma de elección; así, el art. 148 dispuso lo siguiente: "a) El Gobierno comunal es autónomo. b) En las capitales de Departamento, habrá un Concejo Municipal y un Alcalde. c) En las provincias, en sus secciones y en los puertos, habrá Juntas municipales. d) Los Alcaldes serán rentados. e) En los cantones habrá Agentes Municipales. f) Los miembros de los Concejos y Juntas municipales, serán elegidos mediante sufragio popular según el sistema de listas incompletas y por el período de dos años. g) Los Alcaldes serán elegidos por los respectivos Concejos
o Juntas municipales, por el período de dos años". En la reforma constitucional de 1967, se mantuvo la norma anteriormente citada. Finalmente en la reforma constitucional de 2004, se modificó las normas previstas por el art. 200 de la Constitución; con relación al tema objeto de análisis, en el primer parágrafo del citado artículo se definió lo siguiente: "El gobierno y la administración de los municipios están a cargo de Gobiernos Municipales autónomos y de igual jerarquía. En los cantones habrá agentes municipales bajo supervisión y control del Gobierno Municipal de su jurisdicción".
Del análisis de las normas constitucionales citadas, se puede concluir en principio, que la Constitución no definió de manera expresa la sede de funciones del Gobierno Municipal; sin embargo, efectuando una interpretación de dichas normas se puede extraer una norma implícita que sí define el tema objeto de análisis, es decir, la sede de funciones del gobierno Municipal. En efecto, en las normas previstas por la Constitución, adoptadas en las diferentes reformas constitucionales mencionadas se define lo siguiente: a) el Municipio será administrado por un Gobierno Municipal; y b) el Gobierno Municipal estará conformado, en las capitales de Departamento por un Concejo Municipal y Alcalde, en las provincias y los puertos por Juntas Municipales y Alcaldes; y en los Cantones por Agentes Municipales; de lo que se infiere que, si en cada capital de Departamento, en cada Provincia y Sección se instituye un Concejo Municipal y Alcalde, ambos constituyen el Gobierno Municipal, entonces la sede de funciones es en la capital de cada unidad territorial, no puede ser de otra manera, pues si se toma en cuenta que, según la norma prevista por el art. 110 de la Constitución el territorio de la República se divide políticamente en departamentos, provincias, secciones de provincias y cantones, entonces, en las capitales de las tres primeras unidades territoriales existen un concejo Municipal y un Alcalde, lo que supone que es en ese lugar su sede de funciones, de otro lado en los cantones existen Agentes Municipales, por lo mismo, la sede del gobierno Municipal no puede estar fijada en un Cantón sino en la capital de la Sección de Provincia (Sección Municipal según la Ley de Participación Popular).
A lo señalado cabe añadir que, de conformidad a lo previsto por el art. 203 de la Constitución "Cada Municipio tiene una jurisdicción territorial continua determinada por ley"; esa Ley que define la jurisdicción territorial del municipio es la Ley de Municipalidades, que en su art. 6 dispone expresamente lo siguiente: "El Gobierno Municipal ejerce su jurisdicción y competencia en el área geográfica correspondiente a la Sección de Provincia respectiva", de ello, se infiere nuevamente que el Gobierno Municipal, constituido por el Concejo Municipal y el Alcalde, tiene su sede en la capital de la Sección de Provincia, pues en los cantones habrá un Agente Municipal, por mandato expreso del art. 200-I de la Constitución vigente y el art. 10 de la LM..
III.3. El Gobierno Municipal; funciones y atribuciones del concejo Municipal
Dada la condición de Estado unitario descentralizado, el constituyente ha instituido en la estructura política los Gobiernos Municipales Autónomos, que en la doctrina constitucional se los conoce como Gobiernos Locales Autónomos. En efecto, como se tiene referido precedentemente, según dispone el art. 200-I de la Constitución "El gobierno y la administración de los municipios están a cargo de Gobiernos Municipales autónomos y de igual jerarquía".
Por definición de la norma prevista por el art. 200-II de la Constitución, "la autonomía municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su jurisdicción y competencia territoriales".
Con relación al tema de la autonomía municipal, este Tribunal Constitucional en su SC 0065/2003 de 15 de julio, ha señalado lo siguiente: "(..) el art. 200 de la Constitución prevé que "I. El gobierno y la administración de los municipios están a cargo de Gobiernos Municipales autónomos y de igual jerarquía (..)", luego de manera expresa define los alcances de la autonomía de dichos Gobiernos Municipales señalando que: "II. La autonomía municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su jurisdicción y competencia territoriales" (..) De otro lado, la misma Ley, en su art. 4 define el alcance de la autonomía municipal, prescribiendo: (…) "I. La autonomía municipal consiste en la potestad normativa, fiscalizadora ejecutiva, administrativa y técnica ejercida por el Gobierno Municipal en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias establecidas por Ley. (..)"II. La autonomía municipal, se ejerce a través de: (..) 1. La libre elección de las autoridades municipales, 2. La facultad de generar, recaudar e invertir recursos, 3. La potestad de dictar Ordenanzas y Resoluciones determinando así las políticas y estrategias municipales, 4. La programación y ejecución de toda gestión jurídica, administrativa, técnica, económica, financiera, cultural y social; 5. La potestad coercitiva para exigir el cumplimiento de la presente Ley y de sus propias Ordenanzas y Resoluciones, y 6. El conocimiento y Resoluciones de controversias relacionadas con el ejercicio de sus potestades normativas, ejecutivas, administrativas y técnicas, mediante los recursos administrativos previstos en la presente Ley y las normas aplicables." (..) De las normas precedentemente referidas se infiere que la autonomía de los gobiernos municipales, tal y como se reconoce en los arts. 200 CPE, 3 y 4 LM gozan de una garantía institucional con un contenido mínimo que los órganos del poder central, como son el Ejecutivo, en el ámbito de su potestad reglamentaria y administrativa, y el legislativo, en el ámbito de su potestad legislativa, de control y fiscalización, deben resguardarla (..)". (las negrillas son nuestras).
De lo que se concluye lo siguiente: a) los Municipios como unidades territoriales básicas del ordenamiento territorial del Estado, se gobiernan y administran mediante un Gobierno Municipal autónomo; y b) si bien la autonomía de los gobiernos municipales está expresamente reconocida en la Constitución, el ejercicio de la misma es reglada, lo que significa que se ejerce en los alcances y con los límites fijados por la propia Constitución y sujeto a las definiciones previstas en la Ley de Municipalidades, lo que supone que se ejerce en el marco de las competencias establecidas por dicha Ley.
La norma prevista por el art. 8 de la LM define las competencias del Gobierno Municipal en las siguientes materias: a) Desarrollo Humano y Sostenible; b) Infraestructura; c) Administrativa y financiera; d) Defensa del consumidor; y e) Servicios. Si bien es cierto que la autonomía municipal, entre otras cosas, comprende la potestad normativa, se entiende que la misma será ejercida en el ámbito de las competencias asignadas por la norma precedentemente referida.
Finalmente, cabe señalar que el Concejo Municipal, como parte del Gobierno Municipal autónomo, por disposición del art. 12 de la LM se constituye en el "órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador de la gestión municipal"; la potestad normativa la ejerce dictando Ordenanzas Municipales a través de las cuales establece disposiciones legales municipales de carácter general y obligatorio para su aplicación en todo el Municipio; empero, dicha potestad la ejercerá en el marco de las competencias que la Ley de Municipalidades asigna al Gobierno Municipal; lo que significa que, siendo la autonomía reglada el Concejo Municipal no puede emitir normas que no estén comprendidas en el ámbito de su competencia.
III.4.La problemática planteada
Según lo referido por los recurrentes, así como por los recurridos, la problemática planteada en el presente recurso se origina en la emisión de la Ordenanza Municipal 002/2004 de 9 de febrero de 2004, por las autoridades municipales recurridas; en criterio de los recurrentes sin tener jurisdicción y competencia para ello, usurpando las funciones del Poder Legislativo; pero, en criterio de los recurridos, la Ordenanza impugnada fue emitida con plena jurisdicción y competencia, en el marco de las normas previstas por la Constitución y la Ley de Municipales y con legitimidad, por pedido de las Organizaciones Territoriales de Base del Municipio.
Sobre la base de las precisiones conceptuales y el análisis normativo del Régimen Municipal que anteceden, corresponde dilucidar la problemática planteada. A cuyo efecto corresponde formular las siguientes consideraciones de orden jurídico - constitucional:
III.4.1. En primer lugar corresponde señalar que la definición de la sede de funciones del Gobierno Municipal, es una atribución que corresponde al ámbito político-administrativo.
Ahora bien, conforme se ha señalado en el punto III.2 de esta sentencia, si bien no de manera explícita, pero implícitamente está definido que la sede de funciones del Gobierno Municipal es en la capital de la Sección de Provincia (Sección Municipal), esa fue la voluntad del Constituyente, desde que introdujo el Régimen Municipal al sistema constitucional boliviano y que no ha sido sustancialmente modificada, al contrario ha sido debidamente desarrollada por el legislador, así se infiere de la norma prevista por el art. 12 de la LM. En consecuencia, para modificar esa sede de funciones del gobierno Municipal deberá emitirse una norma legal de igual o superior jerarquía.
III.4.2. Respecto a la competencia del Gobierno Municipal para definir el cambio de su sede administrativa, efectuando un análisis cuidadoso de las normas previstas por la Ley de Municipalidades, más específicamente el art. 8 de la misma, se concluye que el Legislador no le ha conferido competencia para ello. En efecto, conforme se ha señalado las competencias asignadas por el Legislador al Gobierno Municipal autónomo, están organizadas en cinco materias, entre ellas se tiene la materia Administrativa y Financiera. Revisando el desglose de las competencias en dicha materia se establece que no está incluida la potestad de definir el cambio de sede administrativa del Gobierno Municipal.
Cabe advertir que las atribuciones que el legislador asigna al Gobierno Municipal en las normas previstas por el art. 164 de la LM, que textualmente dispone lo siguiente: "Los Gobiernos Municipales tienen la potestad de organizar administrativamente el territorio del Municipio en distritos municipales, en el marco del proceso participativo de planificación y de ordenamiento municipal", no constituye una competencia de carácter político - administrativo, referida a la definición o cambio de la sede administrativa del Gobierno Municipal, toda vez que la citada norma tiene su alcance estrictamente al ámbito de la competencia administrativa referida a la forma en que el Gobierno Municipal organizará territorialmente el Municipio para el cumplimiento de los fines que definidos por el art. 5 de la LM. En consecuencia, la norma prevista por el art. 164 de la LM no puede servir de fundamento para la legalidad de la Ordenanza Municipal impugnada en el presente recurso.
III.4.3. Si el Gobierno Municipal, como tal, no tiene competencia para disponer el traslado de la sede administrativa del Gobierno Municipal, con mayor razón el Concejo Municipal, como parte de dicho Gobierno, no tiene competencia alguna para tomar esa decisión, por lo mismo para emitir una norma municipal que defina dicha situación, como sucedió en el caso que motivó el presente recurso. En efecto, en el marco de la autonomía reglada, el legislador ha desarrollado las funciones y atribuciones del Concejo Municipal, enmarcando las mismas a las finalidades y competencias del Gobierno Municipal. Así en el art. 12 de la LM, se enumeran las atribuciones del Concejo Municipal, en ellas no está prevista la atribución de disponer el cambio de la sede administrativa del Gobierno Municipal, ni siquiera de uno de sus integrantes (Alcaldía o Concejo Municipal). En consecuencia, no estando explícita o implícitamente prevista la competencia de disponer el cambio de la sede administrativa del gobierno Municipal o de la Alcaldía, el Concejo Municipal, al emitir la Ordenanza Municipal impugnada, ha obrado sin tener jurisdicción ni competencia. No son atendibles los fundamentos expuestos por las autoridades recurridas en su alegato presentado ante este Tribunal Constitucional mediante memorial de 30 de marzo de 2004, en sentido de que la decisión habría respondido al pedido de sesenta y dos OTBs que se habría sustentado en las normas previstas por los arts. 146 y 147 de la LM. Al respecto cabe recordar que en un Estado Social y Democrático de Derecho, como es el Estado boliviano, si bien es cierto las personas tienen el derecho de formular peticiones individual o colectivamente, así lo consagra el art. 7.h) de la Constitución, no es menos cierto que dichas peticiones deberán ser formuladas ante las autoridades competentes, de un lado y, del otro, si se planteasen ante una autoridad incompetente para atender la petición, ésta deberá derivar a la autoridad o funcionario competente, pues no le está permitido que, a título de atender una petición de los ciudadanos, tenga que usurpar funciones, pues ello está expresamente prohibido por la norma prevista por el art. 31 de la Constitución. Por otro lado, cabe señalar que las normas municipales invocadas por los recurridos, por cuanto en ninguno de ellas está previsto que, el Concejo Municipal, tenga que disponer el cambio de la sede administrativa del Gobierno Municipal atendiendo un pedido de los ciudadanos, pues las normas invocadas definen los derechos de los habitantes del Municipio con relación al Gobierno Municipal (art. 146 LM), así como el ejercicio del derecho de petición en el ámbito municipal (art. 147 LM). Tampoco es atendible el argumento expuesto por los recurridos, en sentido de que su decisión se sustentaría en la autonomía municipal establecida por los arts. 200-I de la Constitución, 4-I y II.3 de la LM; por cuanto, como se tiene referido, la autonomía municipal es reglada y abarca a los ámbitos de las competencias definidas por la Ley, concretamente por el art. 8 de la LM, en las que, se reitera, no está prevista la competencia del Gobierno Municipal para disponer el cambio de su sede administrativa. Con relación a las normas previstas por los arts. 29.1) y 4) de la LM, invocadas por los recurridos para justificar su decisión impugnada, corresponde señalar que, si bien es cierto que el numeral 1) del art. 29 de la LM dispone como obligación de los concejales el "Cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes velando por la correcta administración de los asuntos municipales", no existe Ley alguna que establezca competencia del Concejo Municipal para disponer el traslado de la sede administrativa del Gobierno Municipal; y la norma prevista por el numeral 4) del citado art. 29 se explica por sí sola, toda vez que establece como obligación de los concejales el "Defender los derechos ciudadanos e intereses de la comunidad, en el marco de las competencias municipales", como ya se tiene referido en forma reiterativa, no es competencia del Concejo Municipal disponer el cambio de sede administrativa del Gobierno Municipal, por lo tanto no puede sostener que defendieron los derechos de los ciudadanos, pues ante la petición planteada por las OTBs que refieren los recurridos, lo que correspondía era que traslades dicha petición ante la autoridad competente y luego lo gestionen.
Finalmente, corresponde señalar que las normas previstas por los arts. 12.19) y 79.7) de la LM no son aplicables al caso, por cuanto se refieren a la distritación municipal, no así a la definición de la sede administrativa del Gobierno Municipal.
III.4.4. Con relación a la autoridad competente para disponer el cambio de la sede administrativa del Gobierno Municipal, corresponde señalar que de una interpretación sistematizada de las normas previstas por el art. 59.18 y 203 de la Constitución, así como de los arts. 6 y 153 de la LM, se infiere que dicha autoridad es el Poder Legislativo.
En efecto, según la norma prevista por el art. 203 de la Constitución "Cada Municipio tiene una jurisdicción territorial continua determinada por ley", en cumplimiento de dicha norma, el art. 6 de la
LM ha definido que "El Gobierno Municipal ejerce su jurisdicción y competencia en el área geográfica correspondiente a la Sección de Provincia respectiva". De otro lado, el art. 153 de la LM, dispone que "la creación, fusión y delimitación de unidades político-administrativas y, entre ellas, de las secciones de Provincia correspondientes al municipio, es facultad privativa del Poder Legislativo, conforme a la Constitución Política del Estado previo proceso técnico administrativo y cumplimiento de requisitos definidos por ley"; finalmente el art. 59.18ª de la Constitución establece como atribución del Poder Legislativo el "Crear nuevos departamentos, provincias, secciones de provincia y cantones, así como fijar sus límites, habilitar puertos mayores y establecer aduanas".
De las normas citadas se infiere lo siguiente: a) si el Municipio es una unidad territorial, la creación y delimitación de dicha unidad es potestad del Poder Legislativo; b) el Municipio es gobernado y administrado por un gobierno Municipal; c) la jurisdicción del Gobierno Municipal está definida por la Ley de Municipalidades; d) la creación, fusión y delimitación de unidades político- administrativas y, entre ellas, de las secciones de Provincia correspondientes al municipio es facultad privativa del Poder Legislativo; e) la sede del Gobierno Municipal, está implícitamente definida por la Constitución y la Ley de Municipalices en la capital de la Sección de Provincia; y f) por lo tanto, si es atribución del Poder legislativo crear departamentos, provincias, secciones y cantones, fijando sus límites, está implícita en dicha potestad el definir la capital respectiva de la unidad territorial creada, que se constituirá en sede del Gobierno Municipal, por lo mismo también está implícitamente definido que será dicho órgano de poder del Estado el que disponga el cambio de la sede administrativa del Gobierno Municipal.
En consecuencia, siendo una potestad del Poder Legislativo el disponer el cambio de la sede administrativa del Gobierno Municipal, las autoridades municipales, al emitir la Ordenanza Municipal 002/2004 de 9 de febrero de 2004, han usurpado las funciones del referido Poder Legislativo, viciando de nulidad su decisión, por lo que corresponde declarar su nulidad.


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Código del Articulo: 5263
Fecha de Creación: 31 Mar 2009 4:19 PM

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